1. 问：《条例》出台的背景是什么？

答：防范和处置非法集资是一项长期、复杂、艰巨的系统性工程，关系人民群众切身利益、经济金融健康发展和社会稳定大局。党中央、国务院对此高度重视，出台有关文件明确了防范和处置非法集资的基本原则、工作机制、工作责任、具体举措和重点任务。近年来，面对非法集资案件高发多发态势，各地区各部门采取有力措施严厉打击，化解存量、遏制增量、防控变量，取得积极成效，但形势依然比较严峻。在加大刑事打击力度的同时，有必要着力解决行政机关防范和处置非法集资的法律依据不足、手段不够等问题，提升行政处置效能，以推动关口前移、源头防控。出台《条例》，用法治的办法加强重点领域监管，有利于形成齐抓共管、群防群治、各尽其责、通力协作的非法集资综合治理格局，对于防范化解风险，保护群众合法权益，具有重要意义。

2. 问：《条例》的总体思路是什么？

答：《条例》贯彻落实党中央、国务院关于打好防范化解重大金融风险攻坚战的决策部署，在防范和处置非法集资制度设计上遵循以下思路：

一是坚持防范为主、打早打小。充分发挥行政机关在防范和处置非法集资中的作用，通过建立健全监测预警、宣传教育、行业自律、举报奖励等各项制度，扎实做好市场主体登记管理、互联网管理、广告管理、资金异常流动监测等工作，强化和完善防范措施，从源头上减少非法集资的发生。

二是坚持齐抓共管、群防群治。针对非法集资形式繁多、跨界涉众等特征，《条例》延续《国务院关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》（国发 〔2015〕59 号）精神，坚持省级人民政府对本行政区域内防范和处置非法集资工作负总责，同时明确行业主管部门、监管部门应当落实监管职责；规定特定市场主体、行业协会商会、基层自治组织的职责义务，发挥新闻媒体、人民群众的监督作用，切实形成各尽其责、通力协作的非法集资综合治理格局。

三是坚持问题导向、补齐短板。《条例》针对地方政府处置非法集资法律依据不足、手段措施不够等问题，建立健全政府统一领导、有关单位参加的工作机制，赋予处置非法集资牵头部门组织调查认定职权和相应处置手段，明确行业主管部门、监管部门防范和配合处置的职责。

3. 问：《条例》的适用范围是怎样规定的？

答：《条例》第二条明确规定，非法集资的防范以及行政机关对非法集资的处置，适用本条例。非法集资刑事案件的处置，按照《刑法》 及相关司法解释、规范性文件等办理。

4. 问：《条例》是如何界定非法集资的？

答：《条例》所称非法集资，是指未经国务院金融管理部门依法许可或者违反国家金融管理规定，以许诺还本付息或者给予其他投资回报等方式，向不特定对象吸收资金的行为。该定义明确了非法集资的三要件：

一是“未经国务院金融管理部门依法许可或者违反国家金融管理规定”，即非法性；二是“ 许 诺 还 本 付 息 或 者 给 予 其 他 投 资 回报”，即利诱性；三是“向不特定对象吸收资金”，即社会性。

同时，《条例》第二条第二款明确“法律、行政法规对非法从事银行、证券、保险、外汇等金融业务活动另有规定的，适用其规定”。

5. 问：《条例》规定的非法集资构成“三要件”与《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2010〕18 号，以下简称《司法解释》）中的非法吸收公众存款罪的“四要件”有什么区别？

答：《司法解释》规定的非法吸收公众存款罪的“四要件”包括非法性，即未经有关部门依法批准或者借用合法经营的形式吸收资金；公开性，即通过媒体、推介会、传单、手机短信等途径向社会公开宣传；利诱性，即承诺在一定期限内以货币、实物、股权等方式还本付息或者给付回报；社会性，即向社会不特定对象吸收资金。

与之相比，《条例》 减少了“公开性”要件，主要考虑是：非法集资是个通称概念，“三要件”是非法集资的共性特征。不同性质的非法集资具有不同的特征。非法吸收公众存款罪的“四要件”与非法集资的“三要件”并不矛盾。且行政处置侧重于前端治理，认定要件相对更宽，有利于关口前移，及早发现、认定和处置。因此，《条例》将公开宣传吸收资金信息作为启动调查认定非法 集 资 行 为 的 情 形 之 一 （第 十 九 条 第 四款），不作为认定要件。

6. 问：怎样理解定义条款中“未经国务院金融管理部门依法许可或者违反国家金融管理规定”？

答：国务院金融管理部门是指“一行两会一局”，即中国人民银行、中国银保监会、中国证监会、国家外汇管理局，不包括地方金融监管部门。“国家金融管理规定”一般应指国家金融管理法律法规。对于国家金融管理法律法规仅作原则性规定的，可以根据法律规定的精神并参考中国人民银行、中国银保监会、中国证监会等行政主管部门依照国家金融管理法律法规制定的部门规章或者国家有关金融管理的规定、办法、实施细则等规范性文件的规定予以认定”。

7. 问：怎样理解定义条款中的“许诺还本付息或者给予其他投资回报”？

答：非法集资人许诺还本付息或给予其他投资回报，即“利诱性”，是非法集资区别于其他吸收资金行为的重要特征。需要注意的是，不是所有吸收资金的行为都是非法集资。例如，商业活动中收取押金、发放储值卡等预收资金的行为，如果其目的主要是用于商业促销、刺激消费，未承诺投资回报，则不构成“利诱性”要件。

8. 问：怎样理解定义条款中的“向不特定对象吸收资金”？

答：“不特定对象”即社会公众。《条例》与 《司法解释》 的规定保持一致。《司法解释》规定，未向社会公开宣传，在亲友或者单位内部针对特定对象吸收资金的，不属于非法集资。《最高人民法院 最高人民检察院公安部关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》（公通字 〔2014〕16 号）进一步明确，在向亲友或者单位内部人员吸收资金过程中，明知亲友或者单位内部人员向不特定对象吸收资金而予以放任的，或者以吸收资金为目的，将社会人员吸收为单位内部人员，并向其吸收资金的，应当认定为向社会公众吸收资金。在对《条例》定义中的“不特定对象”理解时可参考以上规定。

9. 问：《条例》 确定的防范和处置非法集资的原则是什么？

答：《条例》贯彻落实党中央、国务院关于防范化解重大金融风险的决策部署，明确规定国家禁止任何形式的非法集资，对非法集资坚持防范为主、打早打小、综合治理、稳妥处置的原则。

一是坚持防范为主。加强监测预警，各方按职责扎实做好商事主体登记、互联网及广告管理、资金监测等工作，及时发现非法集资风险并切断传播渠道。全方位加强防范非法集资宣传教育，提高人民群众风险防范意识和识别能力，自觉抵制非法集资，从源头上减少非法集资的发生。

二是坚持打早打小。赋予处置非法集资牵头部门组织调查认定职责和相应措施手段，明确行业主管部门、监管部门防范和配合处置的职责，力争在萌芽阶段发现风险，在苗头状态化解隐患，防止小风险演化成大问题。

三是坚持综合治理。针对非法集资涉及面广、涉众性强的特点，在坚持省级人民政府对本行政区域内防范和处置非法集资工作负总责的同时，进一步明确行业主管部门、监管部门应当落实部门监督管理职责，规定特定市场主体、行业协会商会的义务，发挥基层自治组织、新闻媒体、人民群众的监督作用，切实形成各尽其责、齐抓共管的综合治理格局。

四是坚持稳妥处置。明确非法集资的调查处置职责以及跨地区非法集资案件的管辖原则，赋予处置非法集资牵头部门调查处置手段，对各类风险分别采取不同措施。对非法集资资金清退作出规定，最大程度减少集资参与人损失，维护社会稳定。

10. 问：《条例》对防范和处置非法集资工作机制作了哪些规定？

答：一是强调省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内防范和处置非法集资工作负总责。明确县级以上地方人民政府建立健全政府统一领导、有关单位参加的工作机制。二是规定县级以上地方人民政府应当明确防范和处置非法集资工作机制的牵头部门，同时《条例》赋予了其相应的调查处置权力和手段。三是非法集资涉及诸多行业领域，要求行业主管部门、监管部门按照职责分工对本行业、领域非法集资履行防范和配合处置职责。四是国务院建立处置非法集资部际联席会议制度，负责督促、指导有关部门和地方开展防范和处置非法集资工作，协调解决重大问题。此外，《条例》还在第三章第二十八条专门强调，国务院金融管理部门及其分支机构、派出机构，地方人民政府有关部门以及其他单位和个人，对处置非法集资工作应当给予支持、配合。

《条例》 规定的上述工作机制是对相关政策的延续，以及多年工作实践的总结。2007 年，《国务院关于同意建立处置非法集资部际联席会议制度的批复》（国函〔2007〕4 号）规定，建立由原银监会牵头的处置非法集资部际联席会议制度，在国务院领导下，会同有关部门和省级人民政府，建立“疏堵并举、防治结合”的综合治理长效机制。《国务院办公厅关于依法惩处非法集资有 关 问 题 的 通 知》（国 办 发 明 电〔2007〕34号）要求，省级人民政府要把依法惩处非法集资列入重要工作议程，加快建立健全本地区依法惩处非法集资的工作机制和工作制度，做好相关工作。2015 年《国务院关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》（国发〔2015〕59 号）进一步明确，省级人民政府是防范和处置非法集资的第一责任人，地方各级人民政府要有效落实属地管理职责，各行业主管部门、监管部门要将防控本行业领域非法集资作为履行监督管理职责的重要内容，加强日常监管。中央层面，充分发挥部际联席会议作用，强化部门联动，加强顶层推动，加大督促指导力度，增强工作合力。